4月8日，罗马尼亚的罗姆人（又称吉普赛人）在锡比乌载歌载舞庆祝自己的节日。资料图片

　　从上世纪90年代初开始，为了应对东扩的需要，欧盟开始加大对少数民族保护的力度，并在1993年将之作为接纳新成员的标准之一。

　　此后，欧盟出台了一系列少数民族保护的政策，初步形成了少数民族保护的制度框架。同时，欧盟少数民族保护的理念也逐渐从主要是保护少数民族个人的“个体人权”理念过渡到保护少数民族作为一个群体的政治、经济、文化权利等“集体人权”理念。但对欧盟来说，“个体人权”的理念太过消极被动，而“集体人权”的理念由于需要政策倾斜，又容易造成少数民族群体脱离主体民族，甚至出现所谓的“依赖陷阱”。于是，欧盟在进入21世纪开始采取少数民族保护的新理念——“促进社会融入”，即政府主要不考虑实现少数民族的个人人权或集体人权问题，而是要积极推动少数民族在政治、经济、文化等方面融入社会。

　　“促进社会融入”理念的形成

　　上世纪中叶，欧盟的前身欧共体的政治事务，包括其中的人权事务，由其下设的欧洲委员会负责处理。由于欧共体将经济问题放在首位，导致其他问题都相对靠后，因此，这个时期欧盟并不存在专门的少数民族保护政策乃至人权政策。

　　二战后，以保护个体权利为核心的少数民族保护的国际潮流对欧共体产生了很大的影响。例如《联合国宪章》就强调，为了确保社会稳定，需要保护个人人权，并遵守人与人之间平等和非歧视的原则。欧共体在少数民族保护方面也基本上采取了“个体人权”为核心的理念，因为这和欧共体的“四大自由”是相吻合的。因此，在欧共体时期，欧盟在处理一些少数民族保护问题时，明显地倾向于“平等”与“非歧视”的立场，重视的是保护少数民族与主体民族“相同”的个人权利，而不是保护它们与主体民族“不同”的集体权利。

　　上世纪90年代初，国际上出现新的少数民族保护高潮，欧盟东扩也在进行中。为了适应扩大的需要，1993年，欧盟出台了欧盟接纳新成员国的哥本哈根标准，其中之一就是要保护少数民族。在加大对少数民族保护力度的同时，欧盟的少数民族保护理念也开始发生变化，即肯定并采取了大量保护少数民族“集体人权”的“肯定行动”。欧盟部长理事会2000年出台的“种族平等法令”和“就业平等法令”就明显体现了对少数民族“集体人权”的肯定。

　　2000年3月，为了加快经济发展、促进就业与社会稳定，欧盟15国领导人在葡萄牙首都里斯本举行特别首脑会议，通过了一项关于欧盟十年经济发展的规划，即著名的“里斯本战略”。2005年3月，“里斯本战略”经过一定的修改后重新启动，将经济增长和就业确定为优先目标，欧盟各国根据各自情况制定为期3年的“里斯本战略”实施方案。打击社会排斥，促进社会融入以推动经济更快更好增长，由此成为欧盟的重要目标之一。成员国和中东欧候选国要制订促进社会融入的战略计划，并出台相应的“国家行动计划” ，欧盟委员会对这些国家出台和执行“国家行动计划”的实施情况进行监督，并每年出台进展和监测报告。2006年1月，欧盟委员会还专门创建了少数民族社会与劳动力市场融入高级组织，负责在欧盟现有政策和项目框架内，寻求促进少数民族社会、市场融入的可行方法。

　　“促进社会融入”理念的运行及其效果

　　虽然欧盟“促进社会融入”的理念广泛运用于所有的少数民族，但目前来看，其重点是罗姆人。罗姆人的社会融入是欧盟最重要的少数民族社会融入问题。在中东欧国家，罗姆人生活在社会的边缘，在就业、受教育程度、生活水平等方面的状况不容乐观。欧盟虽然在法尔计划、地区基金中都有保护罗姆人的项目，欧盟委员会对中东欧国家的入盟年度报告中，也十分关注罗姆人的保护问题，但效果并不理想。

　　21世纪以来，欧盟更多地强调必须重视促进罗姆人的社会融入，发起了很多促进罗姆人融入的项目与活动。例如2003年欧盟积极参与发起了中东欧9国“罗姆人融入十年倡议：2005-2015”；2005年4月28日，欧洲议会通过了“欧盟罗姆人状况的决议”，指出要加强对罗姆人的保护，尤其是要增加对罗姆人的雇佣机会；2006年6月，欧盟委员会少数民族社会与劳动力市场融入高层机构在匈牙利举办“欧盟与罗姆人”讨论会；2007年，欧盟委员会和欧洲议会分别发起了“罗姆人实习计划”，邀请一些罗姆青年到欧盟相关机构实习和学习，获得对欧盟和欧洲一体化的知识，以及积极参与欧洲一体化的能力。

　　欧盟“促进社会融入”的策略收到了良好的效果。首先表现在少数民族对主体民族语言、文化的接受方面。2004年前后，在欧盟的要求下，中东欧各国都发起了罗姆人融入计划。例如2005年，斯洛伐克政府出台“罗姆支持者计划”，派遣1602位志愿者到罗姆人聚居地的178所学校支教，政府为此每年拨款652万欧元另加25万多欧元培训经费。斯洛文尼亚于2004年推出“罗姆支持者项目”，通过该项目，罗姆人在受教育程度和儿童的学习成绩等方面，都得到了显著提高。爱沙尼亚于2000年推出了“2000-2007社会融入计划”，2008年又开始推出“2008-2013社会融入计划”。通过该项目的执行，爱沙尼亚俄罗斯族在经济、社会、文化等方面的融入得到了较大的提高。

　　其次，欧盟“促进社会融入”的做法在很大程度上唤醒了包括罗姆人在内的成员国少数民族的社会参与意识：一方面，在欧盟、中东欧国家的各种人权机构和罗姆人维权机构中，罗姆人官员越来越多；另一方面，在各种会议、论坛、活动中，越来越多地出现了罗姆人的身影。

　　第三，政治参与更加广泛而有效。近几年，包括罗姆人在内的少数民族的政治参与比以前大为提高，少数民族的各种政治性组织不断出现，甚至出现了一些很有影响的少数民族政党。在中东欧各级选举中，都有少数民族政党的积极参与，斯洛伐克、罗马尼亚、匈牙利、保加利亚等国的罗姆人参政热情和参政能力也有大幅度提高，越来越多的罗姆人在竞选国家各级领导职位中成功胜出。

　　“促进社会融入”的实践表明，欧盟不再将少数民族保护仅仅看成是人权领域和少数民族权利领域的问题，更将其看成是欧盟的社会问题。“促进社会融入”战略的实践，对于保护罗姆人等在居住地、语言、文化等方面独立于主体民族之外的少数民族来说，是一个新的尝试，事实证明，这种做法效果更为直接和迅速，也更容易操作。

　　“促进社会融入”理念的弊端与局限

　　在欧盟的倡导下，欧洲少数民族保护出现了从过去的“权利保护”时代进入“社会融入”时代。“促进社会融入”做法的优势在于，直接抓住了少数民族保护的目标和核心内容，便于操作，很可能达到事半功倍的效果。不过，这个方法也存在着一些问题，而随着“促进社会融入”的不断深入和扩展，一些问题将可能十分尖锐。因此，必须对“促进社会融入”的弊端与局限有着充分的认识。

　　第一，“促进社会融入”是一种“项目推动型”的理念。如果说以“个体人权”与“集体人权”为核心的理念是制定标准，然后按照标准运行的“制度推动型”理念，那么，“促进社会融入”的理念属于“项目推动型”理念。虽然直接、迅速、可操作性强，但难以形成统一的标准和做法，也不便于长期稳定发展。它需要依赖于“项目推动”主体的强大而有力，不仅容易形成“依赖陷阱”，而且，一旦作为“项目推动”的主体——欧盟的威信、力量减弱，“促进社会融入”就有可能逆转。例如2007年，金融危机席卷欧盟，由此导致部分欧盟成员国主权债务危机，就使罗姆人融入问题遭遇了巨大的困难。首先，金融危机引发了中东欧国家政治集体向右转，极右组织和激进政党重新抬头。在这个背景下，中东欧国家针对少数民族的歧视、仇视情绪不断上升并恶化，暴力事件大大增加，其中匈牙利、捷克、斯洛伐克、保加利亚、罗马尼亚等国针对罗姆人的暴力事件尤为突出。其次，金融危机使欧盟及欧盟各成员国不得不在各方面紧缩财政开支，减少少数民族保护的投入，政府原先出台的一些少数民族保护计划和项目不同程度地遭遇“瘦身”甚至搁浅，新的保护计划更是难以出台。

　　第二，“促进社会融入”不一定对每个少数民族都有效果。有些少数民族，例如欧洲和美国的犹太人，其社会融入已经比较深入，政策重点应该不再是“促进社会融入”，而是保护其文化。对于罗姆人来说，在一段时期内，政策的主导面应该是促其“融入”，在此基础上也要积极保护其独特的文化。当“融入”的目标基本达到，保护其文化的目标则应上升到第一位。

　　第三，“促进社会融入”有大量的理论问题还没搞清楚。首先，“促进社会融入”有可能走向强制同化。“促进社会融入”本身，暗含着与少数民族保护的矛盾。“促进社会融入”意味着少数民族要大幅度地放弃本民族的语言、传统和文化，而主动学习主体民族的语言、文化，适应和融入主体民族。如果强力实行，各个少数民族的民族特色将会逐渐淡化，文化多元性将逐渐消失，这与“多样性统一的欧洲”以及多元化世界的宗旨相去甚远。因此，“促进社会融入”必须首先解决以下问题：“社会融入”的定义是什么，融入的限度是多少，应该采取何种促进的方法等。其次，“促进社会融入”是长期目标还是短期目标，是战略性目标还是战术性目标。如果是长久性、战略性的目标，那么其重要性可能应该高于人权理念意义上的少数民族保护。如果仅仅是战术性、短期目标，在少数民族问题上，就不能将重点放在“促进社会融入”上，而应该只将其作为保护少数民族和解决少数民族问题的辅助性手段。最后，如何理顺“促进社会融入”与个体人权保护、集体人权保护之间的关系。从“促进社会融入”的手段上看，它必然要对某些少数群体给予特别的政策，因而首先必须认可集体人权。但从“促进社会融入”的长期结果来看，主体民族和少数民族之间达到了真正的融入，差别弱化，最终将导致少数群体身份的丧失，也不再需要保护集体人权。因此从长远来看，可能应该将“促进社会融入”主要看作是促进个体人权保护的做法。同时，这与“个人人权是基础，个人人权先于、高于集体人权并决定、制约集体人权”、“从终极意义上说，集体人权也是个人人权，根本不存在脱离个人的集体人权”的理念也是相一致的。

　　从个体人权理念、集体人权理念到“促进社会融入”理念，反映了半个多世纪以来世界少数民族保护的总趋势，也在一定程度上对世界少数民族保护问题产生了重要的影响。但是，由于“促进社会融入”还存在着一些自身难以避免的局限，因此还需要进行大幅度的改进和优化。

　　曾任欧盟委员会主席的普罗迪说过一句话：“平等对待少数群体是统一的新欧洲的基石”，但他并未具体说明是程序上的平等还是结果上的平等。“个体权利”理念强调的是程序上、法律上和形式上、身份上的平等，而“集体权利”理念强调的是事实上、结果上、内容上的平等，“促进社会融入”则通过促进少数民族向主体民族融合的方式实现程序上和结果上的双重平等和真正的平等。但在目前，“促进社会融入”的理念还必须和“权利保护”理念相结合，以“权利保护”为横向坐标和参照物，以“促进社会融入”为纵向坐标和运行线，共同构成少数民族保护的立体画面，“促进社会融入”才不会迷失方向。

来源：中国民族报（2011年1月28日）